Endine KKI osakonnajuhataja Peeter Liinsoo leiab, et Keskkonnainspektsioon tuleb liita politseiga, mitte Keskkonnaametiga.
ERR-i 06.08.2018 uudisest sain teada, et keskkonnaminister tahab Keskkonnaameti (KA) ja Keskkonnainspektsiooni (KKI) ühendada. Selles nägevat minister suurt efekti, mida ta kirjeldab kahe lausega: „Inimese jaoks muutub asi lihtsamaks: tal on üks partner, kellega ta suhtleb, kui võtame nende põhiülesanded“. Põhjusena liitmine läbi viia veel selle aastanumbri sees nimetab Kiisler asjaolu, et mõlema asutuse peadirektoritel lõppeb ametiaeg 31. detsembri seisuga ning sujuva ülemineku huvides saaks kohe välja kuulutada ühe, ühendasutuse peadirektori konkursi.
Kas see ongi kogu reformi ajend ja sisu?
Keskkonnaminister näeb kahe asutuse ühendamises „suurt efekti“. Endise KKI osakonnajuhina ei saa ma seda arvamust jagada. See näib reformina reformi pärast, mis muudab sisuliselt vähe. Lihtsustatult pole kahe peadirektori asendamine ühega süsteemi reform ning hetkel kehtiv märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise ning kollektiivse pöördumise esitamise seadus juba võimaldab kodanikul saata oma avaldus ükskõik millisele riiklikule aadressile ja riigiasutuste asi on suunata see õigele adressaadile, kust tuleb ka lõpplahendus. Samuti ei päde väide kahe asutuse sarnastest põhiülesannetest, kuna tegelikkuses on need diametraalselt erinevad. Kui Vabariigi Valitsus selle idee heaks kiidab, siis antakse keskkonnajärelevalvesüsteemile „tugev hoop“ ehk selle võimekus viiakse veel madalamale, kui see on hetkel. Lisaks ei käsitle reform ühestki otsast, kohalike omavalitsuste (KOV) järelevalvesüsteemi arendamist.
Riiklik keskkonnajärelevalvesüsteem (KJS) on aegade algusest saadik olnud Keskkonnaministeeriumis (edaspidi KKM) vaeslapse rollis. KOV-ide järelevalve on loogiliselt KJS osa, kuid selle arendamisega ei tegele mitte ükski ministeerium. Selle vastu pole huvi tundnud ei KKM, Siseministeerium (edaspidi SM) ega regionaalministrid. Juba ainuüksi see on kõnekas fakt, et KKM-is puudub osakond, mis tegeleks KJS arendamisega. Keskkonnajärelevalve süsteemi on arendatud Kaido Kama ja Villu Reiljani ministriaegadel, muul ajal on see püsinud sisuliselt ühelaadsena.
Vahest algaks tõeline riigireform ministeeriumide reformimisest. Näiteks on Eestis majandusvaldkonna eest vastutavaid ministeeriume vähemalt neli, nende hulgas ka Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (MKM) ning KKM. KKM peaks tegelema keskkonnakaitse küsimustega, mitte sõitma tööstuse kiiluvees ja viima nende lobitöö tulemusel ellu tööstusele kasulikku poliitikat. Majanduse arendamine tuleks viia MKM alla, korrakaitse (s.h kriiside reguleerimine ja KOV-de järelevalvesüsteem) Siseministeeriumi (SM) alla ning keskkonnakaitse jätta KKM-le. Praegu plaanitava tegevusega tehakse karuteene nii Eestimaa loodusele ja inimestele kui ka riigile tervikuna. Kahjuks on KKM-i eelnõu läbinud kooskõlastusringi2 ning ministeeriumeil puudub kas huvi või nõustuvad nad, v.a Haridusministeerium, mis KKM eelnõu „sõelapõhjaks tulistas“. Siiski tuleks sellist funktsioonide lahutamist läbi viia äärmiselt ettevaatlikult ning ühiskonna ja huvigruppide järelvalve all – ka tööstuse esindajad on olnud huvitunud sellisest funktsioonide lahutamisest, ning seda eeldatavalt teistsugustest kaalutlustest lähtuvalt.
Et parandada loodusvarade kaitstust, vähendada organiseeritud kuritegevuse süvenevat tungimist (metsa)majandusvaldkonda ning tekitada keskkonnajärelevalve süsteemi ülalpidamiseks riiklike finantsvahendite kokkuhoidu, vajab KJS tõelist reformimist. Tegelikult on sellise reformiga küll hiljaks jäädud, aga parem hilja, kui mitte kunagi.
Mõistmaks, kuidas KJS praegusel kujul välja kujunes, tuleb alustada järgnevatest küsimustest – kuidas süsteem on üles ehitatud, mis olid selle loomise asjaolud, mis on hästi, mis puudulik ja milline peaks süsteem olema tulevikus, et vastata hetke ja tuleviku nõuetele?
Viibisin algusaastatel süsteemi loomise juures, seega saan sellele valgust heita –rääkida, ilma ajaloolist tausta mõistmata on raske parendusotsuseid teha. Oma väidetes tuginen metsandusvaldkonnale, sest tunnen seda kõige paremini, kuid minu kogemus on laiendatav kogu KJS-le.
Ajalooline taust
Iseseisvuse taastamisel tuli meile nõukogude pärandiga kaasa ka selleaegne loodusvarade kasutuslubade väljastamise ja järelevalve süsteem. Lube väljastasid eri asutused ja samad asutused nõudsid kokkulepete rikkumisel sisse kahjutasud (vn. k. неустойка). Veel võis isikuid karistada õiguserikkumise eest haldusmenetluse korras määratavate rahatrahvidega (tänapäeval väärteomenetlus). Kriminaalasju oli äärmiselt vähe.
Alates 90. aastate algusest kasvas metsandusalane kuritegevus plahvatuslikult. Esialgu oli keskkonnakaitse asutuste ülesanne hinnata tekitatud kahjud (taksid) ning seejärel edastati materjalid politseisse ettepanekutega algatada kriminaalasi. Kuna politseisse hakkas saabuma iga aastaga aina rohkem vastavasisulisi pöördumisi ning politsei ei olnud valmis menetlema metsandusalaseid süütegusid (puudus vastava koolitusega isikkoosseis), v.a vargusjuhtumid, siis jäid need suures osas politseisse “seisma”. Politsei töötulemusi hakkas halvendama suur arv lahendamata metsanduskuritegusid.
Kriminaalasjade “seiskumise” põhjus oli kindlasti ka asjaolu, et tol ajal kehtinud kriminaalmenetluse koodeksist tulenevalt jagunesid kriminaalkuriteod raskusastmete järgi kolmeks. Kolmanda, kõige madalama astme kuriteod olid ka metsanduskuriteod. I astme kuriteod olid näiteks mõrvad, mistõttu neid uuriti esmases järjekorras.
See lähenemine võib olla lihtsustatud, kuid minu hinnangul leidis politsei olukorrast sellega „väljapääsu”, et 1998. aastal muudeti kriminaalmenetluse koodeksit. Sellega anti keskkonnakaitse inspektoritele õigus algatada kriminaalasju ning viia läbi edasilükkamatuid uurimistoiminguid (KKM eelnõus „Vabariigi Valitsuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse „Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni ühendamine“ mainitakse, et kriminaalkuritegude uurimise õigus anti KKI-le 2011.a3). Muudatuse tulemusel vabanes politsei suurest hulgast eriteadmisi nõudvate kriminaalasjade menetlemisest.4
Selleks, et KKI suudaks uurimistoiminguid läbi viia, toimus algperioodil isikkoosseisu kahenädalane kiirkorras koolitamine Paikuse Politseikoolis, mille järel omandati uurija pädevustunnistus. KKI on püüdnud tõsta oma töötajate professionaalsust iga-aastaste täienduskoolitustega, kuid see pole olnud võrreldav professionaalsete uurijate haridusega, mis omandatakse üldjuhul kas Tartu Ülikoolis või Politseiakadeemias. Olukorra päästmiseks on viimastel aastatel „üles ostetud“ politsei taustaga inimesi ja neid enda uurimisosakonda koondatud. Praeguseks ongi KKI-l oma uurimisosakond. See on hea, kuid poolik lahendus.
Süsteemi põhipuudused
Sellise KJS suureks miinuseks on asjaolu, et süütegude avastamise negatiivsete näitajate eest vastutavad kaks ametkonda – SM ja KKM. Teiste sõnadega ei vastuta nende eest keegi. Üheselt võib väita, et KJS-i killustamine on riigile kordades kallim kui kahe peadirektori üleval pidamine, pastakate vahetamisest rääkimata.
Aspekt 2. Siiani käsitletakse Eestis keskkonnaalaseid süütegusid kitsalt keskkonna valdkonnana ja selle ametkonna (KKM) probleemina. Nii on see (paraku) ajalooliselt välja kujunenud. Parema loodusvarade kaitse ja tulusama riigi teenimise huvides vajab KJS kiiremas korras reformimist, kuid mitte nii, nagu hetkel kavandatakse, ehk selle allutamisega lubade väljastamise süsteemile. Sellega programmeeritakse sisse huvide konflikt KKA sees. Olemasoleva KJS-i loomisel rakendati põhimõtet, et korralduslik süsteem (lubade väljastamine) oleks lahutatud järelevalve süsteemist (lubade nõuete täitmise kontroll).
Rootsis loetakse kõiki keskkonnaalaseid süütegusid majandussüütegudeks. Sellest põhimõttest lähtuvalt teostab süütegude uurimist politsei, keskkonnaorganisatsioonidel on nõuandev roll.
Ka Eestis võiks asuda seisukohale, et keskkonnavaldkonnas sooritatud süütegu on peamiselt majandussüütegu. Näide nr 1. Ükski raielangi ülestöötaja ei sea endale eesmärgiks kahjustada pinnast või muud taimestikku raietööde käigus. Seda tehakse, et tuua raiutud puit langilt ära. Puidu varumise eesmärk on majandusliku kasu teenimine. Muude taimede ja pinnase kahjustamine on maa omanikule majandusliku kahju tekitamine, kusjuures see on kahju tekitamine ka siis, kui maaomanik ongi raie taga, sest pinnas tuleb tal niikuinii taastada. Pinnase kaitsmiseks võiks kas raiest loobuda, kui kokku- ja väljaveotee pinnas seda (antud ajahetkel) ei kannata, ehitada laudteed pinnase kaitseks või kasutada muud tehnoloogiat. Ettevõte, mis mõtleb vaid maksimaalse kasu saamisele, ei võta keskkonna kaitseks kaitsemeetmeid tarvitusele just sellepärast, et see pole majanduslikult otstarbekas.
Näide nr 2. Ettevõte on tulenevalt loa tingimustest kohustatud korstnast tuleva reostuse kinni püüdmiseks paigaldama x parameetritega filtri, kuid paigaldab y parameetritega filtri, mis on x-filtrist odavam, kuid samas püüab ka halvemini reostusaineid. Ettevõte ei tee seda mitte keskkonna reostamiseks, vaid hoiab kokku finantsvahendeid, pannes seega toime majandussüüteo. Pahatihti on tegemist ka maksualaste õiguserikkumistega. Olemasolev KJS viimast aspekti absoluutselt ei käsitle. Nii on see olnud juba 27 (!) aastat.
Nõustun keskkonnaministriga, et praegune KKI ei täida talle pandud lootusi, kuid selles ei ole süüdi KKI, vaid valitsused, kes probleemiga tegelenud pole. Seega tuleb KKI liita mitte KKA-ga vaid politseiga. KJS-i politsei alla viimise kasulikkusele viitavad ka paljud muud asjaolud, mida edaspidi lähemalt valgustan.
Süütegude kompleksne uurimine
Aastaid on ebaseaduslike raiete juhtumeid menetlenud KKI, kuid nagu eelpool näidetes kirjeldasin, siis esinevad paljudel juhtudel ka muud süüteo liigid nagu isikuvastased süüteod (raske tervisekahjustuse tekitamine, ähvardamine, kehaline väärkohtlemine), varavastased süüteod (vargus, röövimine, omastamine, süüteo toimepanemise tulemusena saadud vara omandamine, hoidmine ja turustamine) jms, mida KKI ei menetle. Süütegude avastamise ja süüdlaste vastutusele võtmise seisukohast on ülimalt oluline, et uurimise algfaasis tuvastatakse koheselt võimalikult palju tõendusmaterjale.
Uurimiskvaliteedi tõstmise ja süütegude ennetamise seisukohast puudub KKI-l erinevalt politsei-, tolli- ja maksuametist jälitustegevuse õigus. See tuleks kindlasti inspektsioonile võimaldada.
Alates 2000. aastast on metsandussüütegude arv ja tekitatud kahjude summa pidevalt vähenenud. Keskkonnainspektsioon on jõudnud järeldusele, et põhjus on inspektorite professionaalsuse tõusus ja spetsialiseerumises kindlale valdkonnale. Osaliselt võib sellega nõustuda, kuid pigem on kuritegevus muutunud rafineeritumaks ja praegune KJS mitte ainult et ei menetle selliseid õigusrikkumisi, vaid ka ei avasta neid. KKI praeguse süsteemi juures ettevõtte majandusdokumentatsioonile ligi ei pääse ning teemat vaadeldakse vaid läbi keskkonnakahju prisma. Sama toimub ka siis, kui ettevõte kaevandab lubatust suuremas koguses maavara, püüab üle limiidi kala, langetab lubatust rohkem metsa jne. Loodusvaradega sooritatavete tehingute kontrolli ja õiguserikkumise menetlusi peab tegema koosmõjus lubade tingimuste kontrolli, aga ka maksude tasumisega. Al Capone läks kinni mitte sellepärast, et ta salaalkoholi müüs, vaid sellepärast, et ta jättis maksmata maksud.
Ei saa nõustada KKM-i seisukohaga, justkui KKI ja KKA lihtsa mehhaanilise liitmise tulemusel tugevamaks saaks. KKM kinnitab ju isegi, et nad jäävad ikkagi oma ülesandeid täitma, olles maja sees „rangelt lahus“. Sellest väitest kumab oskamatus kasutada tänapäevaseid IT-vahendeid järelevalveks vajaliku informatsiooni kogumiseks ning õigetele isikutele jagamiseks. Tuleb luua e-riik ja tagada ametkondade info sünkroonimine ning analüüsivõimekus oma ülesannete täitmiseks. Näiteks raie/kaeve maht => õige koht/aeg => tehingute arv/materjali liikumine osapoolte vahel => õiged maksud. See oleks eesmärk. Kui antud ahelas tekib hälve, siis tuleb hakata otsima anomaalia põhjust. Selleks ei ole vaja suurt autoparki (mis ministri sõnul tühja seisab), vaid head infosüsteemi ja vahet pole, mis asutuse või ametkonna tooli peal keegi parasjagu istub.
Järgnevalt loetlen, millised puudused takistavad veel KJS-i efektiivset toimimist ja milles KKI liitmine KKA-ga midagi ei edenda:
- KKI sõidukid (autod, väikelaevad) ei ole operatiivsõidukid. Kui salakütt põgeneb KKI sõiduki eest, puudub KKI-l põgeneva sõiduki peatamise õigus. Selleks tuleb pöörduda ametiabi saamiseks politsei poole. Või kui KKI 24/7 valves olev inspektor elab Loksal, ebaseaduslik jaht toimub aga Vihterpalus, siis ta jõuab sündmuskohale 2 tunni pärast. Selleks ajaks on loom lastud ja „vorstiks tehtud“. Kui KKI sündmuskohale sõitev sõiduk kiirust ületab, siis saab juht politsei poolt karistada.
- Praegu ostab KKI endale kaatri ja sõidab kontrollima kalapüügiseaduse täitmist. Siis ostab politsei teise kaatri ja sõidab kontrollima sama paatkonna alkoholijoovet. Juhul, kui KKI ei saa kohapeal tuvastada menetlusosalise isikut, siis peab ta paluma politseil kohale tulla. Kus iganes see ka ei toimuks, sõidavad sündmuskohale kaks eri ametkonna sõiduvahendit koos kahe meeskonnaga.
- Isikkoosseis, mille põhiülesanne on õiguserikkumiste menetlus, peaks vastama riiklikult tunnustatud pädevustunnustele. Kui politseiametnikke koolitatakse selleks õppekava alusel ja pädevad ametnikud saavad neist vaid edukate eksamite korral, siis KKI võib võtta tööle ka gümnaasiumi haridusega isiku.
- KKA ei hakka kunagi väär- ega kriminaalmenetlusi läbi viima, küll aga teevad seda igapäevaselt nii KKI kui politsei. Miks peab oma põhitegevuselt erinevad asutused liitma?
- Aastaid tagasi juhtus Järvamaal tolleaegsete keskkonnakaitse abiinspektorite ja röövpüüdjate vahel kokkupõrge, mis oli tingitud keskkonnakaitse abiinspektorite vähesest ettevalmistusest ja röövpüüdjate vastuhakust. Mis iganes olid selle juhtumi faktilised asjaolud, otsustas Riigikogu ühe intsidendi põhjal likvideerida kogu keskkonnakaitse abiinspektorite institutsiooni. KKI ei ole tänagi keskkonnakaitse abiinspektorite institutsiooni taasloomisest huvitatud.
- Et inimestel oleks lihtsam aru saada, mis ametnikuga on tegu, peab see olema ka visuaalselt identifitseeritav. Meil on järelevalveorganeid hulgi ja kõik on eri vormiriietes. KKI vormiriietust ei tunne praktiliselt keegi, mistõttu kontrollitavad isikud hakkavad KKI töötajatele tihtilugu vastu. Pole harvad juhtumid, kui appi kutsutud politsei hakkab esmalt kontrollima KKI inspektori isikut. Kui KKI inspektori tuvastamisega saab politsei veel hakkama, siis KOV korrakaitseametnikku vaatavad nad nagu imelooma (enamus KOV-e peavad oma töötajate vormi riietamist mõttetuks tegevuseks).
- Esimeses abipolitseiniku (edaspidi AP) seaduses oli AP-l õigus osaleda ka keskkonnavaldkonna õiguserikkumiste ennetamises. Nüüdseks on see osa seadusest kustutud. Kuigi riik kutsub kodanikke üles olema aktiivsed ja võtma osa õiguserikkumiste ennetamisest, ei ole jätkuvat huvi kaasata inimesi keskkonnavaldkonna kaitsele abipolitseinike ridades.
Sooviksin iga loetletud punkti kohta selgitust – kellele on selline KJS kasulik?
Juhul, kui Keskkonnainspektsioon politsei alla viia, loksuvad kõik eelnevad puudused automaatselt paika, asudes oma loogilistele kohtadele. KKI liitmisel politseiga paraneks õiguserikkumiste ennetustöö ja menetluskvaliteet, sest:
- Uurimine satub “ühtedesse kätesse” ja see viiakse algusest lõpuni läbi ühes asutuses, koostöös EMTA-ga. Tekib üks vastutaja siseriikliku korrakaitse eest.
- KKI oskusteave satub politseisse ja vastupidi.
- Kodanikele saab ühtse politseivormi tõttu selgeks, kellega tal tegemist on. Käesoleval ajal on KKI ametnikele vastuhakk või isegi ründamine teise kaaluga kui rünne politseiametniku vastu. Selline tegevus lõpeks, kui kontrolli teeks politsei, mille operatiivne reageerimisvõimekus on KKI-st kordades suurem.
Risk, mida KKI ja politsei liitmisel kindlasti vältida tuleb, on olukord, kus politsei tavapäraste ülesannete lahendamisel hakataks seda tegema keskkonnavaldkonna tegevuste arvelt. Ehk kui politsei esmaseks ülesandeks on näiteks liiklusohutuse tagamine, siis ei saadetaks keskkonnakaitsepolitseinikke reidile “kõik puhuvad”. Erandiks oleks eriolukorrad, kuna siis saab ja peabki kasutama kõigi riigiasutuste (s.h KOV korrakaitse) ametnikke põhiseadusliku korra säilimise tagamiseks. Sellest viimasest tulenevalt peaks KJS-i reform hõlmama ka KOV-i järelevalve süsteemi.
Kahjuks pole meie politseil kunagi keskkonnakaitselist eesmärki olnud. KKI ja politsei liitmine muudaks olukorda. Läbi majandussüütegude prisma lähenemise saavutaks KJS oluliselt paremaid tulemusi nii üldise korrakaitse tagamises kui ka maksude õiglases tasumises ja keskkonna kaitses. Seepärast tuleb murda Eestis valitsev suhtumine, nagu oleks keskkonnakaitse on vaid “roheliste isiklik probleem“. Seegi võiks olla KJS eesmärk.
Viited
- Keskkonnaminister tahab keskkonnaameti ja keskkonnainspektsiooni ühendada, Delfi
- eelnoud.valitsus.ee
- eelnoud.valitsus.ee
- Alton, H. Metsarikkumiste ajalugu, käsikiri
